作者

项先权：浙江新台州律师事务所主任，法学博士，博士后

唐瑞雪：浙江新台州律师事务所疑案研究中心研究员，法律硕士

设立国家公园、建立国家公园体制，作为生态文明体制改革的一项重大制度创新，对于推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生具有重要意义。那么，司法实践中，行为人实施违规侵占违规侵占自然保护区林地、严重破坏自然保护区生态系统的行为时，应当承担什么样的法律责任？下文将结合审判实践分析之。

一、案情与裁判

案件名称：三亚市人民检察院诉三亚某森林公园开发有限公司民事公益诉讼案

案件来源：最高人民法院发布6件人民法院守护以国家公园为主体的自然保护地生态环境典型案例之五

案情简介：

三亚某森林公园开发有限公司（以下简称森林开发公司）擅自在海南省甘什岭自然保护区实验区内建设高尔夫球场，行政主管部门多次责令停止违法行为并处以罚款，但该公司仍继续建设并投入运营。2019年甘什岭自然保护区管理站全面封停案涉高尔夫球场，三亚市林业局牵头制定生态环境修复方案，并于同年8月完成现场生态修复工作，共种植8个树种树木4.95万株，累计植树面积282.6亩。三亚市人民检察院提起民事公益诉讼，请求判令某森林开发公司赔偿因违规建设运营高尔夫球场造成的林地生态服务功能损失、林木资源损失、生态修复费用及鉴定费用。

一审判决

海南省三亚市中级人民法院经审理认为：森林开发公司建设的高尔夫球场项目未经行政审批，非法侵占并毁坏自然保护区林地，致使植被群落生物多样性及物种丰富度已遭到完全破坏，原有生态服务功能基本丧失，其行为严重破坏了自然保护区生态环境系统，危及生物多样性，造成重大生态服务功能损失和林木资源损失，损害社会公共利益，应当承担赔偿责任。判决:某森林开发公司赔偿林地生态服务功能损失2947万余元、林木资源损失22万余元、生态修复费用235万余元、鉴定费用41万元。

二、相关规定

《民法典》第1234条：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”

《民法典》1235条：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：

（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；

（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；

（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；

（四）清除污染、修复生态环境费用；

（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

《自然保护区条例》第18条：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。

自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。

核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。

缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。”

《自然保护区条例》第32条：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。

在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。

限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。”

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第13条第1款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。”

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第18条：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”

三、典型案例或做法

四、法理分析

森林开发公司未经行政审批，擅自在海南省甘什岭自然保护区实验区内建设高尔夫球场，导致自然保护区生态遭受破坏，故本案的争议焦点是：一、三亚市人民检察院是否具有原告主体资格；二、侵权人是否存在过错；三、侵权责任应如何承担。下文将结合审判实践和最新立法动态逐一分析之。

首先，三亚市人民检察院有权提起本案环境民事公益诉讼。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第13条第1款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。”本案中，三亚市人民检察院对案件拟提起环境民事公益诉讼的情况进行了公告，公告期满后，没有任何符合提起环境民事公益诉讼条件的机关或有关组织提起诉讼，故三亚市人民检察院有权提起本案诉讼。

其次，森林开发公司未经行政审批擅自建设高尔夫球场项目，其对自然保护区生态环境造成破坏的后果存在过错。《森林法》第27条规定：“矿藏勘察、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。依法办理建设用地审批手续。”《自然保护区条例》第18条第4款规定：“缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”本案中，森林开发公司未经行政审批擅自在海南省甘什岭自然保护区实验区内建设高尔夫球场，非法侵占并毁坏自然保护区林地，致使植被群落生物多样性及物种丰富度已遭到完全破坏，原有生态服务功能基本丧失，其行为严重破坏了自然保护区生态环境系统，危及生物多样性，造成重大生态服务功能损失和林木资源损失，违反了《森林法》和《自然保护区条例》的相关规定。根据《民法典》1234条、1235条之规定，承担生态环境损害赔偿须以“违反国家规定”为前提，表明其规定了生态环境损害责任应采取以违法性为判断依据的过错归责原则，理由如下：其一，从责任性质上看，生态环境损害责任属于公法责任，其旨在保护生态环境的公共利益，兼具救济功能和制裁功能，过错责任能体现对责任主体的否定性评价，符合该责任公法属性和公平价值；其二，生态环境损害责任缺乏无过错归责的合理依据，因其追责主体（环保组织、检察机关、政府及其职能部门）与生态环境私益侵权追责主体不同，不具弱势地位且有能力证明侵权行为人过错，故采用过错归责原则，生态环境损害也能获得法律救济；其三，生态环境损害责任不具备分配正义理论的适用基础，因为无过错责任原则衡量个体利益，而生态环境损害责任衡量整体利益，相关主体无过错时导致生态受损的三种情形下，让其担责不合理，无法从根源解决问题；其四，鉴于生态环境损害隐蔽性、持续性、易扩散性等特点，采违法即有过错的观点更能与司法实践及我国侵权责任构成要件理论相适应，也更有利于生态环境损害的救济。本案中，森林开发公司未经行政审批擅自建设高尔夫球场项目的行为违反了《森林法》和《自然保护区条例》的相关规定，根据“违法即有过错”观点，可认定其对自然保护区生态环境造成破坏的后果存在过错。

最后，森林开发公司应承担恢复原状、损害赔偿等侵权责任。《民法典》第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担；《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”本案中，三亚市林业局牵头制定生态环境修复方案，并于同年8月完成现场生态修复工作，共种植8个树种树木4.95万株，累计植树面积282.6亩，故侵权人森林开发公司应当承担相关修复生态环境的费用以及为处置生态破坏而发生的鉴定等合理费用。因森林开发公司的行为致使植被群落生物多样性及物种丰富度已遭到完全破坏，原有生态服务功能基本丧失，严重破坏了自然保护区生态环境系统，危及生物多样性，造成重大生态服务功能损失和林木资源损失，损害社会公共利益，故其还应当承担林地生态服务功能损失、林木资源损失的赔偿责任。